Chính quyền địa phương và các mô hình của nó


Nguyễn Đăng Dung

Để phân rõ trách nhiệm nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia theo chiều ngang thành các ngành lập pháp hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Chính ở sự phân quyền này mà quyền lực nhà nước trung ương cũng phải chịu trách nhiệm. Đến lượt mình quyền lực của các cơ quan địa phương/ chính phủ địa phương cũng phải chịu trách nhiệm bằng phân định trách nhiệm cho các cơ quan lập pháp địa phương và hành pháp địa phương.
Tóm lại ở mọi cấp chính quyền quyền lực nhà nước đều phải bị phân định một cách rõ ràng , làm cho quyền lực đó không có một cơ hội tập trung tạo ra sự độc tài chuyên chế. Đó là cơ sở của sự phân định trách nhiệm của quyền lực nhà nước. Nếu như sự phân định ở trung ương theo chức năng : Lập pháp, Hành pháp và tư pháp, thì ở đây sự phân quyền được giải quyết theo vấn đề. Một khi vấn đề đã được phân định cho địa phương, thì đại phương có toàn quyền quyết định vấn đề đó, theo nguyên tắc: «Xay thóc, thì khỏi ẫm em». Không có chuyện, hoặc phải hạn chế đến mức có thể hai, ba chính quyền cùng được phân định giải quyết một vấn đề.
"Sự phân quyền" mà Jefferson đó mô tả có ít nhất ba chiều: Thứ nhất, đó là sự phân bổ quyền lực chính quyền giữa các nhánh riêng rẽ của chính quyền (đây là "sự phân quyền" được hiểu sát nghĩa); thứ hai, đó là sự phân chia cái quyền lực đó theo một cách thức sao cho chức năng của một nhánh chính quyền trong một vấn đề cụ thể thỡ bị giới hạn bởi chức năng của một nhánh khác có thẩm quyền về cùng vấn đề ấy hoặc về một vấn đề khác có liên quan. Biện pháp này thường được gọi là "các biện pháp kiểm soát và cân đối quyền lực lẫn nhau" - "checks and balances". Về cốt lõi, đây là một hệ thống nằm ngay bên trong chính quyền nhằm bảo đảm tính trách nhiệm của chính quyền). Khía cạnh thứ ba của sự phân bổ này là sự phân chia quyền lực của chính quyền theo ngành dọc theo cách thức sao cho mỗi một nhiệm vụ của chính quyền được giao cho đơn vị nào nhỏ nhất, cơ sở nhất trong chính quyền mà có thể đảm trách được nhiệm vụ đó.
Vì vậy ở Mỹ, cũng như ở nhiều nước khác trên thế giới người ta hiểu việc phân chia quyền lực không những chỉ được biểu hiện ở chiều ngang theo nguyên tắc phân quyền giữa: lập pháp, hành pháp, tư pháp; mà còn cả ở chiều dọc giữa nhà nước trung ương và nhà nước ở địa phương.
Việc quản lý ở địa phương đã từ xa xưa nhà nước nào cũng phải tiến hành. Bởi một lẽ thông thường rằng, không một chính phủ của một là nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi toạ ngự của các cơ quan Nhà nước trung ương[1]. Vì vậy bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương. Đây không phải là vấn đề dễ giải quyết vì biên giới thích hợp cho một hoạt động này, thì lại ít khi đồng nhất, lại thích hợp cho một loại hoạt động khác. Một thị trấn lớn được cung cấp nước từ chỗ này, nhưng lại được thoát nước lại từ ở những chỗ kia. Hệ thống giao thông nối liền các vùng trong một thị xã với nhau và với các vùng phụ cận theo một kế hoạch, hoàn toàn khác với các vùng phục vụ cho việc giáo dục và đào tạo, cũng như các vùng phòng và chống tội phạm. Nếu mỗi chức năng của chính quyền xét về phương diện địa dư được phóng chiếu trên một tấm bản đồ tương ứng với những những nhu cầu riêng của chức năng đó, và đặt chúng chồng lên nhau, thì sẽ cho chúng ta một kết quả, không một cái nào chồng khít lên một cái nào cả.[2]
Hiện nay khoa học pháp lý thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về vị trí vai trò của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương được xem xét “như là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ trung ương lẫn địa phương.”[3] Ngược lại quan điểm này, trong tình trạng hiện nay của việc xây dựng “Nhà nước thịnh vượng chung,” đòi hỏi sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước trung ương, xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nước và địa phương tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa phương ngày càng trở thành một bộ phận của chính quyền hành pháp.[4]
Tuy vậy, tính tự quản của chính quyền địa phương vẫn được nhiều nhà luật học bảo vệ, chủ yếu là từ phía hệ thống pháp luật Anglô-Sắc xông, chính quyền địa phương chỉ có thể thực hiện được chức năng của mình ở đâu, mà ở đó chính quyền trung ương không có điều kiện thực hiện quyền lực của mình.[5] Việc tăng cường quyền lực nhà nước cho chính quyền nhà nước địa phương là một trong những biện pháp giảm quyền lực nhà nước cấp trên, tức là chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước. Tổ chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giớí hiện nay được hình thành theo 2 nguyên tắc cơ bản: Tự nhiên và nhân tạo.
Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị – quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Ví dụ như các Commun của các nước phương Tây; xã, làng ở các nước phương Đông (Việt nam), các thành phố, cho dù những thành phố rất lớn, rất đông dân, cũng như những thành phố rất nhỏ kể cả về mặt dân cư, lẫn lãnh thổ trực thuộc...
Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị.
Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, mà hình thành ra chúng một cách tự nhiên nhà nước buộc phải công nhận, các đơn vị lãnh thổ - hành chính nhân tạo là những đơn vị được Nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của trung ương.
Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý.[6] Trong nhiều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn. Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường... Mỗi một địa giới đáp ứng được một yêu cầu quản lý nhất định. Loại ranh giới địa phương tốt nhất đối với một chương trình bảo vệ lâm sản tuyệt nhiên không thể trùng với ranh giới tối hảo của khu vực thuỷ điện lực.[7]
Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu của nó đã đề ra. Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh. Theo đó các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực được trên bổ nhiệm, mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương.[8] Ở đây không nhất thiết phải thành lập hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử. Sự không hoàn chỉnh của các đơn vị này là cơ sở cho việc không tổ chức ra các cơ cấu đầy đủ để thực hiện các chức năng “lập pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương, và càng không nên tổ chức ra các tổ chức đoàn thể xã hội đi kèm.
Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập chính trị. Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương, các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương. Nhưng các cơ quan tự quản này phải chịu sự kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên. Ở một số nước khác không tổ chức ra các cơ quan tự quản địa phương, mọi hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại diện trung ương trực tiếp thực hiện. Đa phần các nước đơn nhất có một dân tộc, nhưng bên cạnh đó cũng có không ít các nước đơn nhất có nhiều dân tộc. Giải quyết vấn đề dân tộc, các nước này đã tổ chức khu tự trị, tỉnh tự trị. Các khu, tỉnh tự trị có thể có hệ thống pháp luật, toà án riêng, nhưng không có chủ quyền quốc gia. Chính việc tổ chức ra các khu tự trị, tỉnh tự trị làm cho quyền lực của nhà trung ương bị giảm đi một cách đáng kể. Đó là một cách hạn chế quyền lực của nhà nước.
Các mô hình tổ chức chính quyền địa phương
Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương rất đa dạng, vì việc tổ chức và hoạt động này phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như điều kiện lịch sử, văn hoá xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên.
Theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, có thể chia các cấp chính quyền địa phương thành 4 cấp như Đức, Camerun, Senegan; 3 cấp như Italia, Ấn độ,...; hai cấp như Đan Mạch, Phần Lan, Nhật Bản, Costa-Rica... Thậm chí có nhà nước tổ chức chính quyền địa phương 5 cấp như của Pháp.
Cấp thấp nhất của chính quyền địa phương thường được tổ chức ở những cộng đồng cư dân thành phố, làng, thôn.. Cấp đơn vị hành chính trung gian thường được tổ chức ở trên các cấp cơ sở (cấp thấp nhất), và dưới cấp trung ương. Đó là các tỉnh, vùng như ở Nhật, Italia... Không phải ở tất cả các cấp chính quyền trên đều phải tổ chức ra các cư quan đại diện. Cấp vùng, quận, huyện của Pháp và cả của Cộng hoà liên bang Đức không tổ chức cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân. Ở nước Pháp, và ở một số nước khác đã lâu hình thành một quan đểm cho rằng, các cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân chỉ được, hay là thường được tổ chức ở các đơn vị hành chính tự nhiên, hơn là ở các đơn vị hành chính nhân tạo. Kể từ Luật chính quyền địa phương năm 1982, ở Pháp quan điểm trên đã không còn được áp dụng một cách tuyệt đối như trước đây, ngay cả ở những đơn vị hành chính nhân tạo cũng có quyền được thành lập các cơ quan đại diện.
Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền với nhau trong hệ thống chính quyền địa phương nhiều cấp được hình thành dần dần do các điều kiện lịch sử, văn hoá, địa lý và truyền thống quyết định. Sau đó được nhà nước quy định thành các quy phạm của pháp luật. Ví dụ sự tích cực của các tác động đến đời sống của nhân dân địa phương của đại diện chính quyền cấp trên về đóng trên địa bàn địa phương là một trong những đặc thù của mô hình Châu Âu lục địa. Điều 124 của Hiến pháp Italia quy định: Quan chức đại diện của chính quyền trung ương tại các vùng lãnh thổ có trách nhiệm lãnh đạo và điều phối mọi hoạt động quản lý của nhà nước trên phạm vi lãnh thổ của vùng. Tương tự như vậy đối với cấp tỉnh là tỉnh trưởng do trên cử về, có trách nhiệm giám sát mọi hoạt động của chính quyền địa phương trực thuộc và có trách nhiệm kiểm tra quá trình quản lý tư pháp, cảnh sát, và hoạt động của mạng lưới đường sắt...
Ở các nhà nước đang phát triển thì tình trạng trực thuộc và chịu sự kiểm tra của chính quyền cấp trên do người đại diện thực hiện càng được thực hiện một cách chặt chẽ hơn. Ví dụ như ở Ấn độ, các vùng trưởng do chính phủ tiểu bang bổ nhiệm có quyền lãnh đạo trực tiếp các vùng; dưới vùng, các huyện do phó trưởng vùng được trưởng vùng bổ nhiệm, sau khi có ý kiến của chính phủ cấp trên, lãnh đạo.
Mô hình chính quyền địa phương 1 cấp, không có hiện tượng cùng một thời điểm trên một vùng lãnh thổ cùng có 2 hay 3 chính quyền đều là cấp chính quyền địa phương. Riêng việc tổ chức chính quyền địa phương 1 cấp, thì không có việc chính quyền cấp nọ lại là chồng lên chính quyền cấp kia, vì không có chính quyền địa phương cấp trên. Tất cả chỉ trực thuộc chính quyền trung ương. Việc tổ chức chính quyền địa phương chỉ được tổ chức ở đơn vị hành chính cơ sở (cơ bản - đơn vị hành chính tự nhiên), mà không được tổ chức ra ở các đơn vị hành chính nhân tạo, được hình thành do nhu cầu quản lý của chính quyền trung ương. Các chính quyền không có sự trực thuộc trên dưới với nhau. Theo cách thức này ở các vùng nông thôn, miền núi, hải đảo chỉ có một cấp chính quyền địa phương là xã, hoặc thay cho xã là thôn, bản ... Ở vùng đô thị là các thành phố bất kể thành phố này có thể là đông dân, hoặc được đóng trên một địa bàn rất rộng vẫn chỉ có một cấp chính quyền cơ sở. Đó là chính quyền thành phố. Mỗi một công dân, mỗi một mảnh đất chỉ trực thuộc hai cấp chính quyền là đủ: Một là của trung ương và hai là của chính quyền địa phương. Giữa hai cấp này, chính quyền trung ương có thể thành lập các đơn vị hành chính trực thuộc theo đúng với nghĩa quản lý hành chính, tức là chỉ thành lập theo các mục tiêu quản lý chuyên ngành, như bầu cử thì có quận bầu cử, như xét xử thì có quận xét xử sơ thẩm và đương nhiên chúng phải khác với quận xét xử chung thẩm, quận quản hạt giao thông phải được khác và phân biệt với quận kiểm lâm....
Không tương tự như cách thức tổ chức của vùng nông thôn, đơn vị hành chính tự nhiên không thể được phân chia nhỏ hơn được nữa thì, ở các thành phố quá lớn, buộc phải chia thành các quận quản lý hành chính trực thuộc thành phố, và ở đây các đơn vị hành chính trực thuộc thành phố này chỉ được thành lập với mục đích hoàn thành các mục tiêu quản lý hành chính của thành phố. Đây là một trong những cách thức phân định rất rõ chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Trong mỗi cấp chính quyền được tổ chức theo kiểu này, thì chính quyền này có thẩm quyền trong lĩnh vực này, hoạt động này, thì khỏi làm lĩnh vực kia, hay hoạt động kia. Ví dụ, chính quyền trung ương được quyền ban hành các quyết định chứa đựng quy phạm pháp luật (lập pháp), thì chính quyền địa phương khỏi phải ban hành quy phạm pháp luật, có chăng chỉ là việc ban hành các văn bản ở dạng lập quy dưới lập pháp. Chỉ trừ trường hợp trong những hoàn cảnh đặc biệt.
Tất cả các chính quyền địa phương chỉ trực thuộc pháp luật và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Sự lãnh đạo và quản lý chính quyền địa phương không khác nào như bằng các con số cộng. Giữa chúng không có một sự chồng chéo và mâu thuẫn nào. Các đơn vị hành chính khác chỉ là những quận hành chính nhân tạo. Chúng đích thực là các quận (hạt) hành chính, được thành lập theo những mục tiêu đặt trước của việc quản lý nhà nước cấp trên. Khi hoàn thành nhiệm vụ, cũng là lúc mục tiêu không còn nữa, thì đơn vị hành chính nêu trên cũng không tồn tại. Cũng vì mục tiêu quản lý nhà nước mà đơn vị hành chính được thành lập nên ở đây về nguyên tắc không nên thành lập ra các tổ chức chính quyền (nhà nước) hay các tổ chức xã hội khác. Có chăng chỉ là những tổ chức nghề nghiệp phù hợp với mục tiêu ngành nghề mà sự quản lý nhà nước cần phải được đặt ra.
Từ những điều đã được phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra một nhận xét rằng, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương, tuy rằng mức độ đậm đặc của chúng là không thể bằng của chính quyền trung ương, về việc tổ chức cũng như các cách thức hoạt động. Ở trên có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì ở dưới cũng có cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần như văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên. Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở phía dưới cũng có những cơ quan tổ chức thi hành, hay là theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành. Chỉ có một điểm khác duy nhất ở đây là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trên vùng lãnh thổ địa phương trực thuộc trung ương, và trong phạm vi lãnh thổ địa phương không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của mình, trừ trường hợp đặc biệt của các đơn vị hành chính tự trị.
Để giải quyết vấn đề sắc tộc và vấn đề đặc thù truyền thống của một số vùng dân cư đặc biệt nhiều nhà nước hình thành ra các đơn vị hành chính tự trị. Về nguyên tắc các đơn vị hành chính tự trị cũng có địa vị pháp lý gần như các đơn vị hành chính thường tương đương, nhưng có thêm phần tự chủ của đơn vị hành chính tự trị, có thể có luật lệ riêng và có cơ quan tư pháp riêng.
Từ hai nguyên tắc chủ đạo là tản quyền và phân quyền nói trên hiện nay trên thế giới có 3 mô hình tổ chức các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương cấp cơ sở :
Thứ nhất, là mô hình của các Nhà nước trong hệ thống pháp luật Ănglê Sắc xông (Anh, Mỹ, Canada..), mà ở đấy áp dụng cơ chế phân quyền một cách đầy đủ nhất. Đặc điểm cơ bản là chính quyền địa phương không có sự trực thuộc và bảo trợ của cấp trên. Mọi cấp chính quyền đều trực thuộc pháp luật. Khi có vấn đề tranh chấp được giải quyết bằng hoạt động xét xử xủa toà án.
Thứ hai, là sự kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ thống Continhental như Pháp, Đức ...
Đặc điểm là ngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phương còn chịu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương, thuở ban đầu là trực tiếp quản lý lãnh thổ địa phương theo các quyết định của cấp trên, sau dần dần lại trở thành người giám sát địa phương của cấp trên. Pháp quốc là một trong những nhà nước có tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu này từ rất xa xưa trong những năm của thời kỳ phong kiến và cách mạng tư sản, nhưng nay ở họ đã có một số thay đổi bằng cuộc cải cách chính quyền địa phương tiến hành năm 1982 và kết thúc bằng đạo luật về chính quyền địa phương năm 1983. Theo đó, không một lãnh thổ nào chịu sự bảo trợ của chính quyền cấp trên, trừ một số lĩnh vực hãn hữu được quy định trong luật như: Giáo dục, y tế , giao thông ....
Thứ ba, mô hình chính quyền địa phương của nhà nước Xô viết cùng với của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây (trước cải tổ).
Chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của cấp trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương, như các nước phương Tây phần Châu Âu lục địa, mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp.
Theo ông Samuel Humus IV, một chuyên gia hàng đầu về chính quyền địa phương của thế giới cho rằng có 4 mô hình chính quyền địa phương hiện nay tồn tại trên thế giới:
- Mô hình của Anh quốc (British model) có đặc điểm trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Các cấp chính quyền địa phương được độc lập lẫn nhau, và không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình các chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên. Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ bị sự phân giải của toà án. Thiết nghĩ rằng đây là mô hình dân chủ hơn cả, và chính trong quan niệm như vậy chính quyền địa phương mới có khả năng và điều kiện phát huy được quyền chủ động của mình, mà gạt đi bất cứ một sự bảo trợ nào của chính quyền cấp trên, cũng như của cả chính quyền trung ương. Trong trường hợp hãn hữu gặp khó khăn về tài chính chính quyền địa phương được sự trợ giúp của chính quyền trung ương. Một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế của trung ương, ít nhiều chính quyền địa phương phải chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Trong trường hợp không chịu sự chỉ đạo của trung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện trợ kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. Điều đặc biệt ở chính quyền địa phương Anh quốc có nơi chỉ có các cơ quan đại diện, mà không có cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện các quyết định do cơ quan đại diện ban hành kiểu như Ủy ban nhân dân của Việt Nam hiện nay. Nhận xét về sự đặc biệt này TS Nuyễn Sĩ Dũng viết:
“Chính quyền địa phương ở các nước theo mô hình Anh chính là hội đồng do cử tri bầu ra. Với một mô hình mà nhiều người cho rằng Uỷ ban nhân dân đang áp đảo Hội đồng nhân dân , thật khó tưởng tượng được rằng có thể tổ chức hệ thống chính quyền địa phương mà không cần đến các cơ quan “mang tính chất” Uỷ ban nhân dân. Thế nhưng ở các nước theo mô hình Anh, hội đồng địa phương vừa làm cả chức năng của Hội đồng nhân dân lẫn chức năng của Uỷ ban nhân dân. Các hội đồng địa phương ở Anh thường thành lập rất nhiều các ban của mình để quản lý và điều hành công việc. Chính vì vậy mà có học giả gọi chính quyền địa phương ở nước này là “Nhà nước của các ban” hay “điều hành bằng các ban”. Các uỷ ban xem xét mọi vấn đề của địa phương và đưa ra các kiến nghị để hội đồng thông qua thành quyết định. Chủ nhiệm các ban là những người thực sự có quyền. Một số sở và phòng chuyên môn cũng được thành lập, nhưng chúng đều trực thuộc hội đồng.
Người có vai trò gần giống với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ở ta là lãnh tụ của đảng đa số ở trong hội đồng. Do có đa số và cử được người nắm giữ nhiều ban, lãnh tụ đảng đa số có vai trò giống như thị trưởng ở các nước khác nhưng yếu hơn nhiều.”[9]
Mô hình hành chính địa phương của nhà nước Mỹ là một trong những mô hình áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách đậm đặc nhất. Địa phương ở Mỹ quốc được toàn quyền giải quyết các công việc của mình mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung ương. Sự phục tùng trung ương, cũng như việc giám sát trung ương đối với địa phương chủ yếu bằng pháp luật và thông qua hoạt động xét xử của toà án. Việc phân quyền tuyệt đối được thể hiện trước hết bằng sự các địa phương thoải mái trong việc lựa chọn các mô hình tổ chức và hoạt động cuả mình. Hiện nay nước Mỹ có tới 4 mô hình tổ chức: Hội đồng và Thị trưởng mạnh; Hội đồng và thị trưởmg yếu; Ban quản đốc cùng với hội đồng do dân bầu ra; và uỷ ban và hội đồng cùng do dân bầu ra.
Hội đồng và Thị trưởng yếu hoặc Hội đồng và thị trưởng mạnh
Những đô thị Mỹ trên 5 ngàn dân số đều có hình thức Hội đồng với thị trưởng. Dưới hình thức được mệnh danh là "Thị trưởng mạnh thế", hội đồng thành phố và Thị trưởng đều trực tiếp do cử tri bầu ra. Thị trưởng thi hành việc kiểm soát chặt chẽ các nhân viên chấp hành trong nền hành chánh đô thị và thường có trách nhiệm soạn thảo ngân sách hàng năm. "Thị trưởng yếu thế" không có quyền đề cử hoặc bãi chức những viên chức chấp hành quan trọng nhất. Trong những trường hợp này, hội đồng có thể đề cử những viên chức, hoặc những viên chức ấy có thể do dân bầu ra. Về nguyên tắc ở địa phương có thị trưởng yếu thì Thị trưởng không có quyền phủ quyết đối với các quyết định của Hội đồng. Thị trưởng của 12,6 % những đô thị có trên 5 ngàn dân không có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng. 58, 5% đô thị có từ trên 10 ngàn dân cũng không dành cho thị trưởng có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng. Tuy nhiên trong số đó có khoảng 12,6 % thị trưởng được quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng (tức ở đây có cơ cấu tổ chức theo mô hình Hội đồng và thị trưởng mạnh). Quyền này có thể dùng để phản đối một số đoạn đặc biệt trong dự án tài chính mà không huỷ bỏ toàn bộ dự án đó. Số các địa phương được tổ chức theo phương thức Hội đồng và thị trưởng kể cả mạnh thế và yếu thế lên tới 60%.[10]

Hội đồng và Quản đốc
Cùng với việc giảm bớt số các viên chức do dân bầu lên để gia tăng quyền kiểm soát của các cử tri đối với những viên chức đó và để tiết kiệm nhiều hơn, có một phong trào tại các tỉnh, thành ở Mỹ nhằm thay đổi địa vị của các Thị trưởng. Từ bước thành công lúc đầu tại Mỹ năm 1908 phong trào này thường được gọi là "cử người quản trị thành phố”. Theo hình thức hành chánh đó, hội đồng do các khu tuyển cử hay toàn thể đô thị bầu ra bổ nhiệm một viên quản đốc chuyên môn và giao cho viên quản đốc ấy hầu hết các quyền hạn hành chánh của địa phương. Viên quản đốc ấy chịu trách nhiệm với hội đồng thành phố về những kết quả các công việc của ông ta và có thể bị hội đồng cách chức hoặc cho nghỉ việc trước khi mãn hạn hợp đồng, nếu công việc của ông ta không làm vừa lòng hội đồng. Công việc của địa phương được điều hành như một công ty do một Ban giám đốc chịu trách nhiệm trước Hội đồng thực hiện. Trong trường hợp không thực hiện được, Hội đồng sẽ huỷ bỏ hợp đồng và có thể thuê Ban giám đốc khác.

Các hình thức cai trị bằng uỷ hội và bằng những phiên họp
Hai hình thức cai trị thành phố sau cùng ít được thi hành tại nước Mỹ là cai trị bằng những uỷ hội và bằng những phiên họp. Lối cai trị bằng những uỷ hội được áp dụng trước hết tại Galveston, trong tiểu bang Texas, năm 1900 và bành trướng một cách mau lẹ trong mấy trăm thành thị trước năm 1917. Theo lối cai trị này thì các cử tri bầu cử năm uỷ viên họp lại thành uỷ hội hành chánh tỉnh. Các uỷ hội cùng cai trị chung, nhưng về thực tế thì mỗi uỷ viên phụ trách cai quản một ngành hành chính chẳng hạn như các công viên, an ninh công cộng, luật pháp, tu bổ đường sá và tài chính.
Lối cai trị bằng uỷ hội hơi giống lối cai trị bằng văn phòng quận và bằng cách tuyển lựa một số uỷ viên hành chính trong chế độ cai trị bằng phiên họp. Những tỉnh, thành đầu tiên ở New England áp dụng lối hội họp những cử tri có đủ tư cách trong những phiên họp được triệu tập thường xuyên để giải quyết các vấn đề hành chính địa phương. Sau vì dân số càng ngày càng tăng và công việc hành chính trở nên liên tục, đồng thời số cử tri tăng lên qua quyền tuyển cử được nới rộng, nên những phiên họp trở nên tương đối vô hiệu và phiền phức. Những phiên họp của thành phố đó, tuy gần là hoàn toàn tự trị nhưng không lúc nào tránh khỏi sự thể bị một thiểu số, một nhóm gia đình hoặc một nhóm có thế lực chính trị chi phối. Kết quả là nhiều tỉnh đông dân cư bỏ lối cai trị bằng những phiên họp và thay thế bằng những đại diện cử tri do các khu phố bầu lên. Những đại diện ấy cũng hội họp giống những phiên họp trước bầu ra ban quản đốc và những quản trị viên để quản lý địa phương.
Khi soạn thảo Hiến pháp năm 1787 của mình, các lập hiến Mỹ quốc đã không đả động đến hệ thống chính quyền đa cấp và đa dạng này. Trong khi vẫn coi cơ cấu quố gia là quan trọng nhất, họ đã khôn khéo thừa nhặn sự cần thiết một loạt các cấp chính quyền có quan hệ trực tiếp hơn đến dân chủ và thích ứng một cách nhậy bén hơn với các nhu cầu của họ. Do vậy các chức năng nhất định, như quốc phòng, quản lý tiền tệ, và các quan hệ đối ngoại, chỉ có thể kiểm soát bằng một chính quyền mạnh. Nhưng những vấn đề khác, như hệ thống vệ sinh, giáo dục và giao thông vận tải địa phương, thì chủ yếu thuộc phạm vi quyền hạn của địa phương.[11]
Đặc điểm của mô hình Anh – Mỹ là tính chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước được thực hiện một cách triệt để hơn, vì các chính quyền địa phương được phân quyền triệt để và đày đủ. Trong phạm vi thẩm quyền các địa phương có toàn quyền giải quyết và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Đó là sự chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước.

- Mô hình của Pháp (French model) có đặc điểm là chính quyền địa phương bị song trùng giám sát của đại diện chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên. Mô hình này được phát triển từ những năm của chế độ quân chủ chuyên chế mà hình thành nên. Thuở ban đầu của chế độ phong kiến, chính quyền địa phương chỉ là các quan cai trị do Nhà Vua cử về địa phương chỉ nhằm mục đích thực hiện hay giám sát sự thực hiện các quyết định của Nhà Vua, mà không tính đến các điều kiện hoàn cảnh của đại phương, hoặc thậm chí cai trị theo cách riêng của quan chức được cử về. Sau dần với sự đấu tranh của dân chủ, các lãnh đạo địa phương có một thẩm quyền nhất định cho việc giải quyết các công việc của địa phương, trong đó có cả các việc có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương, và cuối cùng các quan chức được cử về chỉ làm mỗi một chức năng giám sát việc thực hiện các quyết định của cấp trên và các văn bản luật của trung ương, mà không còn có quyền hành như trước đây nữa. Tại tất cả các tỉnh ở Pháp đều có những Thị trưởng do hội đồng thành phố bầu cử và ở dưới quyền kiểm soát của các tỉnh trưởng. Thị trưởng vừa chăm nom đến những quyền lợi địa phương vừa quan tâm đến những quyền lợi của trung ương.
Mô hình của Cộng hoà Liên bang Đức (Germanic model) có đặc điểm giống của Pháp quốc nhưng không có cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên xuống giám sát chính quyền cấp dưới. Đây là một mô hình mà chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính quyền bang phụ thuộc vào chính quyền địa phương trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ cho dân.
Điểm đặc trưng nhất của mô hình của Đức là tính phân quyền. Đây là hệ thống quyền lực được phân theo nguyên tắc: cái gì địa phương làm tốt thì địa phương làm, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương làm không tốt hơn. Vấn đề quan trọng trong hệ thống của Đức là ở đây phân rất rõ trách nhiệm của từng cấp, cấp này làm thì cấp kia không làm. Và như vậy thì quyền của mỗi cấp mang tính chủ động và được phân cấp; đồng thời được phân nhiệm vụ thì cũng được phân ngân sách,tức là cấp đó sẽ có nguồn thu bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Mô hình của Đức, cũng giống như của Pháp, có 5 cấp, trong đó một cấp không có cơ quan đại diện gọi là Regierungsbezirke, ở Đức có liên bang, dưới liên bang có bang, dưới bang có Regierungsbezirke, dưới đó là Kries và tiếp theo là Gemeinde
-Mô hình của Xô viết (Soviet model) có đặc điểm là đã là cấp chính quyền thì phải có đầy đủ các cơ cấu, thành phần. Tức là phải có cả cơ quan quyết nghị, có cả cơ quan chấp hành và có cả cơ quan xét xử và phải đặt dưới sự lãnh đạo và trực thuộc của cơ quan dân cử. Chính quyền địa phương là một bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất, không có sự phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền, mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm. Ngoài việc phải chịu sự lãnh đạo của chính quyền cấp trên, chính quyền địa phương còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp và toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương. [12]
Hiện nay mô hình này không còn tồn tại sau sự tan rã của hệ thống xã hội chủ nghĩa.
Một trong những yêu cầu của việc tăng cường hiệu quả của chính quyền địa phương là phải có những liên minh ổn định và một bộ máy hành pháp có quyền lực khá mạnh và rõ ràng. Khả năng các cuộc bầu cử đem lại một liên minh ổn định cao hơn nếu như cuộc bầu cử đó có đại đa số cử tri đi bỏ phiếu. Các chính quyền địa phương bao gồm những liên minh ổn định sẽ có khả năng cai quản địa phương tốt hơn những mối quan hệ cộng sự không ổn định. Chẳng hạn những liên minh ổn định sẽ tiến hành những biện pháp phát triển kinh tế - xã hội mạnh dạn hơn những liên minh không ổn định. Sự tách rời các ngành hành pháp ra khỏi lập pháp trong chính quyền địa phương và trực tiếp để cho nhân dân địa phương bầu ra người đứng đầu hành pháp cũng có thể đem lại một sự cai quản hiệu quả hơn cho địa phương. Các thị trưởng được người dân trực tiếp bầu ra dám thách thức thực trạng hơn những thị trưởng được cấp trên bổ nhiệm. Tuyệt đại đa số các cuộc cải cách đô thị lớn đều do các thị trưởng do dân bầu ra một cách trực tiếp khởi xướng. Nhưng quá nhiều quyền lực trong tay thị trưởng cũng có thể là không thích hợp, nhất là những nước chậm phát triển. Thị trưởng Moscow đã sửa đổi luật bầu cử của thành phố này trái với nguyện vọng của hội đồng lập pháp.[13]
Chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của cấp trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương, như các nước phương Tây phần Châu Âu lục địa, mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp. Nhân dân các địa phương thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình bầu ra các Xô viết, cơ quan quyết nghị của địa phương có quyền quyết định các vấn đề quan trọng có liên quan đến nhân dân trong vùng lãnh thổ địa phương. Xô viết địa phương được gọi là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương thành lập ra các cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước ở địa phương, có trách nhiệm tổ chức thực hiện các quyết định của Xô viết các văn bản pháp luật và quyết định khác của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Các công việc hành chánh địa phương đều do những uỷ ban đảm nhiệm; các cơ quan hành chánh địa phương thi hành những đường lối của cơ quan nhà nước cấp trên.
Trong mọi nhà nước quá khứ và hiện tại đều có sự quan hệ với địa phương thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước trung ương và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Tùy theo tính chất phức tạp về lãnh thổ và dân cư, mà các nhà nước có thể tổ chức chính quyền địa phương thành 2 cấp hoặc 3 cấp. Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với trung ương cũng rất khác nhau. Trong một nền kinh tế tập trung cũng như cách thưc quản lý của nhà nước độc tài chuyên chế, các cấp chính quyền địa phương chỉ là những cơ quan phụ thuộc vào sự điều khiển của cấp trên. Trong một nhà nước dân chủ và nhất là của một nền kinh tế thị trường sự trực thuộc vào chính quyền cấp trên của các cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới càng giảm bớt, càng ngày tăng thêm tính chất tự quản tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền. Mối quan hệ giữa nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương từ nhiều cấp chuyển sang 2 cấp đơn giản: Giữa trung ương với từng cấp chính quyền. Từng cấp chính quyền phải tự chịu trách nhiệm về những hoạt động của mình. Mối quan hệ trên dưới bằng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh sẽ được thay dần bằng pháp luật, và thậm chí bằng các hợp đồng quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các bên.
Nhà nước pháp quyền là nhà nước không có sự bảo trợ. Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà các chủ thể phải chịu trách nhiệm. Không có một chủ thể nào trong nhà nước pháp quyền lại phải chịu trách nhiệm cho một chủ thể khác , và ngước lại cũng không thể có một một chủ thẻ nào trong nhà nước pháp quyền lại cho thể nhờ một chủ thẻ khác chịu trách nhiệm hay mình. Với tính chịu trách nhiệm các địa phương chụ trách nhiệm chính các hành vi của mình.
Những biểu hiện mối quan hệ trên dưới, báo cáo của cáp chính quyền cấp dưới đối với cấp trên; hướng dẫn của cáp trên đối với cấp dưới trong mô hình của nhà nứoc pháp quyền là không cần thiết, không còn tồn tại.
Các địa phương phải chịu trách nhiệm về những tổ chức và hoạt động của mình theo quy định đúng của pháp luật, đành rằng pháp luật ở đây phải là pháp luật của nhà nước pháp quyền.
Con người có nhân quyền tại sao các địa phương khong có quyền tự trị. Trong lý luận của phưonưg Tây có thuật ngữ tự quản. Tự quản cũng chưa hẳn là đã đúng. Vì trong tự quản không có một chút nào của quyền lập pháp. Tự quản tức là hành chính, đường kéo dài của hành chính.
Chính quuyền địa phương phải có quyền tự trị. Tôi có quyền của tôi, anh có quyền của anh. Tôi phải thực hiện quyết định của anh chẳng qua là pháp luật quy định. Không phải cứ ở cấp trên, thì cấp dưới là tôi phải trực thuộc, tôi phải báo cáo. Cho dù là ở trên hay ở cấp dưới,thì cả hai đều phải trực thuộc pháp luật. Phải luật phải tiến tới chỗ phân định một cách rạch ròi,có thể theo nguyên tắc “Xay lúa thì khỏi ẫm em”. Đó là một trong những cơ sở cho việc chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước ở địa phương.

Chính vì vậy tương lai chính quyền địa phương là phải đa dạng theo ý chí của họ. Nhưng bất luận kiểu này hay kiểu kia thì cơ quan đại diện cũng phải có. Hội đồng nhân dân phải là cơ quan lập pháp ở địa phương . Nếu khôn glà như vậy thì các hoạt động của Hội đồng nhân dân cũng là phỉa mang tính lập pháp gần giống như Quốc hội ở trung ương, địa phương phải có ngân sách riêng có nguồn thu riêng và khoản chi riêng theo nhu cầu của địa phương. Đành rằng chúng vẫn phải tuân thủ theo những quy định của trung ương. Trong Hiến pháp cần phải có chương về quyền tự trị của các địa phương. Nội dung của chương này là những nguyên tắc cơ bản cho việc tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương.
[1] Xem, The great issues of politics by Leslie Lipson Copyright 1965 p. 415

[2] Xem, The great issues of politics, Sđ d. p. 416

[3] Xem, G. Barabasev. Các cơ quan tự quản của các nhà nước hiện đại (Mỹ, Anh) M. 1971, tr. 102

[4] Xem, G. Barabasev . Sđ d tr. 103 - 104

[5] Xem, DaviesK. Local government Law. London. 1983 p. XXXV

[6] Xem, The Elements of Political Science ,by Alfred de Grazia. Copyright 1959 by Princeton, New Jersey. p. 624

[7] Xem, The Elements of Political Science ,by Alfred de Grazia. Copyright 1959 by Princeton, New Jersey, p. 627

[8] Xem, The Elements of Political Science . p.630

[9] Xem, Nguyễn Sỹ Dũng. Sđ d

[10] Xem, The Elements of Political Science by Alfred de Grazia Copyright 1959 by Metron Princeton, New Jersey tr. 651

[11] Xem, Khái quát vè chính quyền Hợp chúng quốc Hoa kỳ/ Outline of U.S. Government. NXB Chính trị Quốc gia, 2002, tr.130.

[12] Xem, Nguyễn Sỹ Dũng, Một số mô hình của chính quyền địa phương các nước trên thế giới / Nghiên cứu Lập pháp. Số Đặc biệt năm 2001 về Sửa đổi Hiến pháp

[13] Xem, Ngân hàng thế giới. Bước vào thế kỷ 21/ Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1999/2000, Nxb Chính trị Quốc gia 1999. tr. 152-153