THỂ CHẾ CHÍNH TRỊ VÀ TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC CÁC NƯỚC ASEAN
PHONG LAN
Tổng thuật của phóng viên Tạp chí Khoa học pháp lý

Như tên gọi của đề tài, dưới giác độ Luật Hiến pháp, các tác giả đã tập trung phân tích một số nội dung cơ bản về thể chế chính trị và tổ chức bộ máy của 9 nước ASEAN (trừ Việt Nam). Nội dung đề tài được chia thành hai phần rõ rệt. PHẦN CHUNG tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản của các nước ASEAN như: Tổng quan về các nước ASEAN, chế độ chính trị, hình thức chính thể và hình thức cấu trúc nhà nước, nghị viện, nguyên thủ quốc gia, chính phủ, cơ quan tư pháp và hệ thống chính quyền địa phương.

Từ những vấn đề chung đó, trong PHẦN RIÊNG, các tác giả đi vào phân tích cụ thể 9 nước để tìm ra những điểm đặc thù về thể chế chính trị và tổ chức bộ máy Nhà nước của từng nước ASEAN.

1. Về thể chế chính trị các nước ASEAN, các tác giả đã xác định được những đặc điểm chủ yếu sau :
Một là, thể chế chính trị của các nước ASEAN (trừ Thái Lan) từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai đến nay gắn liền với quá trình đấu tranh giành và giữ vững nền độc lập dân tộc, xây dựng và phát triển đất nước. Sự lựa chọn con đường phát triển TBCN hay XHCN là một trong những yếu tố quyết định tính chất và đặc điểm của hình thức chính thể và tổ chức bộ máy Nhà nước các nước ASEAN. Trong số 8 nước đi theo con đường phát triển TBCN, có 4 nước theo hình thức chính thể quân chủ lập hiến (Brunây, Campuchia, Malaixia, Thái Lan); Xingapo có hình thức chính thể cộng hòa đại nghị theo mô hình của nước Anh. Riêng Mianma, theo Hiến pháp năm 1947 là chính thể cộng hòa dân chủ đại nghị, nhưng từ sau các cuộc đảo chính quân sự (năm 1962-1974 và năm 1988), thể chế chính trị của Mianma đến nay vẫn đang là chế độ quân sự. Nước Lào từ một nước thuộc địa nửa phong kiến, sau khi giành được độc lập đã đi theo con đường phát triển XHCN với hình thức chính thể cộng hòa dân chủ nhân dân.

Hai là, ở các nước ASEAN phát triển theo con đường TBCN, phải trải qua nhiều biến động, nhiều xung đột gay gắt, giai cấp tư sản và địa chủ tại các nước này mới dần dần giữ được vị trí thống trị của mình. Nền dân chủ tư sản ở các nước ASEAN chịu ảnh hưởng và mô phỏng dân chủ tư sản phương Tây, mức độ nhiều ít khác nhau tùy thuộc vào điều kiện và hoàn cảnh cụ thể của mỗi nước. Nhưng do đặc điểm lịch sử và điều kiện kinh tế – xã hội của những nước này không có sự tương đồng như các nước phương Tây, nên không tạo ra nền tảng cho việc thực thi các thể chế dân chủ tư sản, mà chỉ là “bức tranh biếm họa” của mô hình dân chủ tư sản phương Tây. Điển hình là chế độ cộng hòa tổng thống của Philippin, Inđônêxia với sự thống trị độc tài, quân phiệt và nạn tham nhũng nặng nề của giới chóp bu cầm quyền xung quanh tổng thống (như thời kỳ cầm quyền của Marcos với lệnh thiết quân luật hơn mười năm trời trên toàn nước Philippin từ đêm 21/9/1972; cũng như suốt 32 năm của cái gọi là “Trật tự mới” dưới thời cầm quyền của Xuhactô ở Inđônêxia…).

Ba là, sau những biến động chính trị – xã hội sâu sắc bởi sự thao túng của giới quân sự (Inđônêxia, Philippin, Mianma) đã để lại hậu quả nặng nề về nhiều mặt tại các quốc gia này nên những năm gần đây, khuynh hướng dân chủ hóa đời sống chính trị của đất nước và dân sự hóa bộ máy Nhà nước đang thắng thế ở một loạt nước ASEAN. Ví dụ, năm 1986 đã chấm dứt 21 năm cầm quyền của Marcos, một “Tổng thống có một bàn tay sắt” với chế độ độc tài do ông ta tạo ra ở Philippin; sự ra đi của Tổng thống Xuhactô sau 32 năm cầm quyền và sự lùi bước của phe quân sự trước phe dân sự ở Inđônêxia; hoặc các thế lực quan liêu, quân phiệt đã không ngăn cản và đàn áp được các lực lượng dân sự và tiến bộ ở Thái Lan (điển hình là “cuộc cách mạng của sinh viên” vào những năm 1973 – 1976, cũng như xu hướng dân sự hóa bộ máy Nhà nước ở Thái Lan hiện nay…).

Bốn là, do tính phức tạp, đa dạng về sắc tộc, tôn giáo, cũng như sự phân hóa ngay trong nội bộ giai cấp tư sản của các nước ASEAN và ảnh hưởng của nền dân chủ phương Tây, nên các nước ASEAN (trừ Lào) đều có rất nhiều đảng phái chính trị (ví dụ: Inđônêxia có gần 100 đảng chính trị, Thái Lan có hàng trăm đảng phái khác nhau…). Nhưng thực tế cho thấy, ở những nước này chỉ có một hoặc liên minh một số đảng nhất định cầm quyền. Ví dụ: Đảng Nhân dân hành động (PAP) là đảng duy nhất cầm quyền ở Xingapo liên tục từ năm 1959 đến nay; ở Malaixia, Đảng Dân tộc Mã Lai thống nhất (UMNO) cầm quyền suốt 40 năm qua,v.v.. Đây là điều kiện bảo đảm ổn định về chính trị và phát triển kinh tế – xã hội của đất nước ở những nước này trong những năm vừa qua, nhất là Xingapo.

2. Về tổ chức bộ máy Nhà nước các nước ASEAN, các tác giả cũng nêu rõ hai đặc điểm:

Thứ nhất, do ảnh hưởng nguyên mẫu Nhà nước của các nước thực dân từng đô hộ ở các nước ASEAN, nên bộ máy Nhà nước của các nước này (trừ Brunây, Lào, Mianma), về cơ bản theo nguyên tắc phân quyền. Tùy theo hình thức chính thể của các nước mà nội dung, tính chất và mức độ của nguyên tắc phân quyền được thể hiện khác nhau, thông qua các thiết chế của bộ máy Nhà nước. Ví dụ, Philippin vốn là thuộc địa kiểu mới của Mỹ nên “sao chép” mô hình cộng hòa tổng thống của nước Mỹ; nguyên tắc phân quyền của cộng hòa đại nghị Xingapo là theo chế độ đại nghị của nước Anh, có sự cách tân phần nào chế định nguyên thủ quốc gia bằng việc bầu cử trực tiếp Tổng thống…

Thứ hai, về các thiết chế của bộ máy Nhà nước các nước ASEAN cũng có một số đặc điểm khác với các nước. Chẳng hạn, về cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước cao nhất của các nước ASEAN (nghị viện hay Quốc hội) thì trừ Lào và Xingapo, Quốc hội chỉ có một viện, còn đa số các nước như Campuchia, Inđônêxia, Malaixia, Philippin, Thái Lan, Quốc hội có hai viện, nhưng tên gọi, thẩm quyền của các viện này không hoàn toàn giống nhau (riêng Mianma và Brunây hiện nay không có Quốc hội hoặc Nghị viện). Trong tổng số đại biểu Quốc hội của một số nước ASEAN có những đại biểu không qua con đường bầu cử mà do được bổ nhiệm hoặc chỉ định. Ví dụ, Nghị viện Malaixia có 40 Thượng Nghị sĩ do Quốc vương chỉ định; Quốc hội Inđônêxia có 38 đại biểu do quân đội cử, còn 425 đại biểu do dân bầu. Nhiệm kỳ Quốc hội của các nước ASEAN thường là 5 năm, riêng Philippin, Hạ nghị viện có nhiệm kỳ 3 năm, Thượng Nghị viện nhiệm kỳ là 6 năm, nhưng cứ 3 năm có một nửa số Thượng nghị sĩ (12/24) được bầu lại.

3. Về nguyên thủ quốc gia ở các nước ASEAN, theo các tác giả, ở những nước theo chính thể cộng hòa tổng thống (Philippin, Inđônêxia), do sự tồn tại của chủ nghĩa tư bản gia đình (hay còn gọi là chủ nghĩa tư bản thân tín – “Crony – Capitalism” ), Tổng thống là trung tâm quyền lực tập trung xung quanh mình những người thân trong gia đình Tổng thống, bạn bè cũng như những thân hữu là các quan chức địa phương, cảnh sát, quân đội và các nhà kinh doanh… Dựa vào mối quan hệ này mà Tổng thống duy trì địa vị của mình, ngược lại, tầng lớp thân thuộc này của Tổng thống cũng lại dựa vào quyền lực của Tổng thống để tồn tại, tham nhũng, kiếm lời bất chính. Ví dụ, thời kỳ Tổng thống Marcos cầm quyền từ 1967 – 1983, hàng trăm nhân vật nhờ sự bảo trợ của Tổng thống trở nên giàu có, ngay cả cận vệ của Marcos là tướng Ver cũng được cất nhắc lên Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, trở thành nhà tỉ phú ở Philippin. Hoặc Xuhactô đã sử dụng quyền lực tối cao của Tổng thống để ban phát cho con cháu và các thuộc hạ thân tín nắm giữ nhiều tổ hợp công nghiệp, chi phối và kiểm soát các ngành kinh tế then chốt của đất nước (như: khai thác dầu mỏ, khí đốt, xe hơi, máy bay, ngân hàng, kinh doanh bất động sản…). Tài sản của Xuhactô và 6 người con hiện nay được ước tính khoảng 50 tỷ USD, 10 người cháu của Xuhactô cũng đang kiểm soát nhiều lĩnh vực kinh tế quan trọng với giá trị tài sản hàng chục triệu USD. Các tướng lĩnh và thuộc hạ thân tín của Xuhactô cũng được ban phát nhiều đặc quyền, đặc lợi, v.v... Trong khi đó Inđônêxia hiện đang nợ nước ngoài khoảng 140 tỷ USD, nợ trong nước khoảng 60 tỷ USD.

Ở những nước theo hình thức chính thể quân chủ lập hiến (Thái Lan, Malaixia, Campuchia, Mianma), khác với Vua các nước trên thế giới “trị vì nhưng không cai trị”, Vua hay Quốc vương của các nước này vẫn là “trung tâm quyền lực”. Ví dụ, Quốc vương Brunây kiêm cả Thủ tướng, Bộ trưởng Quốc phòng và kiêm cả Bộ trưởng Tài chính (từ năm 1998); hoặc vai trò và quyền lực thực tế của Vua Thái Lan là rất lớn, lớn hơn nhiều so với quy định của Hiến pháp. Cuộc khủng hoảng chính trị tháng 5/1992 và cuối năm 1997 cho thấy các phe phái đều phải “nghe theo lời khuyên của Vua”. Việc nối ngôi ở các nước này cũng không theo nguyên tắc “cha truyền con nối” như các nước khác trên thế giới mà có thể do bầu theo nhiệm kỳ (Malaixia), hoặc do Hội đồng Hoàng gia cử chọn Quốc vương (Campuchia); hoặc “vĩnh hằng” theo quy định của Hiến pháp (khoản 1, Điều 313 Hiến pháp 1997 của Thái Lan).

4. Về cơ quan hành pháp các nước ASEAN, các tác giả cho rằng, dù theo hình thức chính thể nào thì ở các nước ASEAN, hành pháp vẫn là trung tâm của quyền lực Nhà nước và thuộc về Chính phủ. Hành pháp có thể do Tổng thống đứng đầu (Inđônêxia, Philippin), có thể do Thủ tướng đứng đầu (Thái Lan, Malaixia, Campuchia, Lào). Thực tiễn những năm gần đây cho thấy, mô hình hành pháp của chế độ cộng hòa đại nghị hay quân chủ đại nghị (Malaixia, Xingapo) có khả năng ổn định và phát triển đất nước hơn, tránh được sự đối đầu giữa hành pháp với lập pháp như tại Inđônêxia, Philippin.

Riêng ở Thái Lan, do có quá nhiều đảng phái chính trị (hàng trăm đảng phái) và do thế lực quân phiệt Thái Lan cố tình dùng quyền lực của mình để đàn áp phong trào dân chủ và thanh trừng lẫn nhau, nên trong 66 năm (từ sau Cách mạng tư sản năm 1932 – 1998), Thái Lan đã trải qua 33 cuộc đảo chính, bình quân cứ 2 năm lại có một cuộc đảo chính thay đổi chính phủ.

5. Về cơ quan tư pháp các nước ASEAN, các tác giả cho biết Tòa án các nước ASEAN tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tư pháp độc lập khi xét xử, áp dụng chế độ thẩm phán chuyên nghiệp và bổ nhiệm Thẩm phán theo nhiệm kỳ dài. Hầu hết các nước ASEAN (trừ Lào), Tòa án tổ chức theo nguyên tắc thẩm quyền xét xử chứ không theo đơn vị hành chính – lãnh thổ tương ứng với cấp chính quyền địa phương. Một số nước (Malaixia), Tòa án tối cao có thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp theo mô hình tòa án tối cao của Nhật Bản, Mỹ… Ở một số nước, đạo Hồi được coi là Quốc giáo (Malaixia, Inđônêxia), ngoài Tòa án tư pháp, thường còn có Tòa án tôn giáo xét xử theo Luật Hồi giáo.

6. Về chính quyền địa phương của các nước ASEAN, cơ bản được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc kết hợp giữa tập quyền và tản quyền, giữa tập trung với phi tập trung và tự quản. Xuất phát từ đặc điểm địa lý, sắc tộc và diện tích quá rộng với hơn chục nghìn hòn đảo…, nên Nhà nước Inđônêxia tổ chức chính quyền trung ương theo nguyên tắc tập trung cao độ trong mối quan hệ với chính quyền các địa phương. Phần lớn các nước ASEAN, cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện do chính quyền trung ương và cấp trên bổ nhiệm. Ở cấp xã, làng áp dụng chế độ tự quản, có Hội đồng và Xã trưởng, Làng trưởng do dân bầu trực tiếp hoặc gián tiếp. Malaixia có Hội đồng địa phương nhưng không áp dụng chế độ bầu cử mà do chính quyền cấp trên bổ nhiệm. Ở Lào, chính quyền địa phương chỉ có cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm, không có cơ quan dân cử ở tất cả các cấp. Xingapo do diện tích nhỏ nên cả nước chia làm 4 khu nhưng không tổ chức chính quyền địa phương như các nước khác.

Ở nước ta, những năm qua có khá nhiều công trình nghiên cứu về các nước ASEAN của các ngành khoa học dưới các khía cạnh và mức độ khác nhau. Nhưng có thể nói rằng, cho đến nay, ở Việt Nam chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách cơ bản, có tính hệ thống Luật Hiến pháp các nước ASEAN nói chung và thể chế chính trị và tổ chức bộ máy Nhà nước của các nước ASEAN nói riêng. Vì vậy, có thể nói rằng, đây là chuyên khảo đầu tiên ở Việt Nam nghiên cứu một cách cơ bản, bao quát và cụ thể về thể chế chính trị và tổ chức bộ máy Nhà nước các nước ASEAN dưới giác độ và phương pháp nghiên cứu của Luật hiến pháp nước ngoài.

Những kết quả nghiên cứu của tập thể tác giả là những bổ sung quan trọng vào khoa học pháp lý nói chung, khoa học Luật Hiến pháp nước ngoài ở Việt Nam nói riêng, góp phần nâng cao nhận thức lý luận về thể chế chính trị và tổ chức bộ máy Nhà nước các nước ASEAN. Công trình có thể làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy về Nhà nước và pháp luật nói chung và nhất là Luật Hiến pháp nước ngoài nói riêng. Từ kết quả nghiên cứu này, có thể xây dựng môn học chuyên ngành cho sinh viên luật, môn Luật Hiến pháp các nước ASEAN, để bổ sung, so sánh đối chiếu với hai môn học Luật Hiến pháp Việt Nam và Luật Hiến pháp nước ngoài (các nước phát triển) hiện có trong chương trình đào tạo cử nhân luật ở nước ta hiện nay