Văn bản quản lí Hành chính Nhà nước

Ts. Phạm Thế QuyềnBài sưu tầm từ Tạp chí Luật Học

1. Một số quan niệm phổ biến về văn bản quản lí Hành chính Nhà nước.


Thật ngữ văn bản hiện nay đang được hiểu theo nghĩa khác nhau. Dưới góc độ ngôn ngữ học, có khái niệm khai thác yếu tố hình thức, coi văn bản là “ giấy ghi nội dung sự kiện” có khái niệm khai thác yếu tố chức năng, mục đích coi văn bản là “ phương tiện ghi lại và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ ( hay kí hiệu) nhất định” có khái niệm khai thác yếu tố nội dung, coi văn bản là “ chuổi kí hiệu ngôn ngữ hay nói chung là những kí hiệu thuộc hệ thống nào đó , làm thành một chính thể, mang một nội dung, ý nghĩa trọn vẹn” cũng có khái niệm tiếp cận tất cả từ góc độ cần thiết; hình thức, nội dung, mục đích, coi văn bản là một chỉnh thể được xác lập bằng ngôn ngữ viết, có nội dung là những tong tin cần diến đạt, có hướng đích và mục tiêu nhất định.


Mặc dù có những nết khác biệt nhất định, phản ánh đặc điểm riêng của mỗi ngành khoa học nhưng các khái niệm đó đều có xuất phát điểm là một số tiêu chí nư: Ngôn ngữ sử dụng, nội dung được xác lập, chủ thể ban hành, thể loại văn bản. Trong khoa học pháp lí hiện nay, các cách hiểu văn bản là một chỉnh thể được cấu tạo theo những quy tắc nhất định, gồm những đơn vị ngôn ngữ liên kết với nhau nhằm chuyển tải một thong tin trọn vẹn nào đó, đáp ứng mục đích giao tiếp. Trên cơ sở đó, từ văn bản được sử dụng trong những cấu trúc ghép của ngôn từ để hình thành nên khá nhiều thuật ngữ liên quan tới văn bản như: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản Hành chính thông dụng, văn bản quản lí Nhà nước, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước…


Tuy nhiên , chỉ nói riêng về văn bản quản lí Hành chính Nhà nước đã có những khái niệm không hoàn toàn giống nhau về một số nội dung, điển hình là quan điểm coi văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là một chỉnh thể, được xác định theo hình thức do pháp luật quy định, gồm những đơn vị ngôn ngữ liên kết với nhau, do các chủ thể quản lí Hành chính Nhà nước ban hành để điều chỉnh tác động vào hành vi trao đổi thông tin, ghi nhận các sự kiện pháp lí nhằm đạt mục đích quản lí ( quan điểm thứ nhất ), bao gồm nhiều loại văn bản khác nhau về tính chất như: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, công văn Hành chính, công báo, biên bản…

Bên cạnh đó cũng có những quan điểm khác ká phổ biến, coi văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là một chính thể được xác lập theo hình thức do pháp luật quy định , do các chủ thể quản lí Hành chính Nhà nước ban hành để đặt ra mệnh lệnh pháp luật có hiệu lực pháp luật thi hành với các cá nhân tổ chức, có liên quan nhằm đạt được mục đích quản lí ( quan điểm thứ hai) cỉ bao gồm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật.

Cả hai quan điểm này đều thống nhất ở một đặc điểm của văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là văn bản do các chủ thể quản lí Hành chính Nhà nước ban hành, theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, tuy nhiên giữa chúng có đặc điểm khác biệt cơ bản khi xác định đặc điểm về nội dung của văn bản quản lí Hành chính Nhà nước. Trong quan điểm thứ nhất, nội dung của văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là ý chí Nhà nước mà đại diện của chủ thể ban hành văn bản được thể hiện nhằm ba mục đích tác động khác nhau; bắt buộc thi hành với đối tượng quản lí: chỉ dẫn đối tượng quản lí, tạo nhận thức thống nhất để thi hành điều bắt buộc; Ghi nhận các sự kiện pháp lí tạo cơ sở cho việc ban hành văn bản pháp luật hoặc cho việc theo rõi hoạt động của đối tượng quản lí có liên quan, còn trong quan điểm thứ hai, nội dung của văn bản quản lí Hành chính Nhà nước chỉ là ý chí Nhà nước mà đại diện là chủ thể ban hành văn bản có giá trị bắt buộc thi hành với đối tượng quản lí. Như vậy, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước theo quan điểm thứ hai có nội dung hẹp hơn ( chỉ là văn bản pháp luật ), là một bộ phận của cấu thành quản điểm thứ nhất.

Nếu xuất phát từ lí luận và thực tiễn quản lí Hành chính Nhà nước thì có thể khẳng định: Nhà nước quản lí muốn đạt được mục đích đã đặt ra thì phải sử dụng nhiều hướng tác động khác nhau thích ứng với từng trường hợp cụ thể mà không thể rập khuôn, máy móc và khi đó văn bản quản lí Hành chính Nhà nước không chỉ được sử dụng để bắt buộc đối tượng liên quant hi hành ý chí Nhà nước mà còn để tác động bằng cách chỉ dẫn trao quyền tự lựa chọn hành vi sử xự cho đối tượng quản lí. Như vậy nếu theo quan điểm thứ hai thì nghĩa của văn bản quản lí Hành chính Nhà nước quá hẹp, có thể tạo ra sự phiến diện trong việc đánh giá về hoạt động quản lí Hành chính Nhà nước, coii hoạt động quản lí Hành chính Nhà nước chỉ là hoạt động áp đặt ý chí, xem nhẹ hướng tác động khác như chỉ dẫn, trao quyền cho đối tượng quản lí Hành chính Nhà nước đồng thời cũng dẫn đến sự lung túng, thậm chí bế tắc khi xem xét vai trò của công văn trong quản lí Hành chính Nhà nước. Nhưng nếu theo quan điểm thứ nhất thì nội dung của văn bản quản lí Hành chính Nhà nước lại quá rộng, bao hành cả những văn bản không có mục đích tác động vào đối tượng quản lí Hành chính Nhà nước ( Văn bản ghi nhận sự kiện pháp lí).

Xuất phát từ những phân trên, từ đặc điểm của quản lí Hành chính Nhà nước, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước nên hiểu theo hướng dung hòa cả hai quan điểm nói trên: Xem xét văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là phương diện cơ bản để chủ thể quản lí tác động lên đối tượng quản lí Hành chính Nhà nước nhằm mục đích quản lí, do đó bao gồm nhiều loại văn bản có vai trò giúp người ban hành tác động lên người tiếp nhận ( văn bản chỉ đạo, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản điều hành và văn bản Hành chính) và không bao hàm những văn bản thiếu vai trò đó ( văn bản ghi nhận sự kiện pháp lí).


2. Đặc điểm của văn bản quản lí Hành chính Nhà nước.


Thứ nhất, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là sự thể hiện bằng ngôn ngữ viết của quyết định quản lí Hành chính, trên những chất liệu nhất định mà hiện nay chủ yếu là giấy viết.
Trong quá trình thực hiện chức năng hành pháp, các chủ thể có quyền phải đưa ra các quyết định quản lí Hành chính, thể hiện ý chí của mình để giải quyết những công việc phát sinh. Quyết định quản lí Hành chính thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như: Hoạt động tổ chức trực tiếp, ban hành văn bản, các tác nghiệp kĩ thuật… trong đó ban hành văn bản là phương thức quản lí chủ yếu, không thể thiếu để chuyển tải ý chí nhà quản lí tới đối tượng quản lí. Tuy nhiên, khi khoa học kí thuật phát triển, các thành tựu được ứng dụng vào công nghệ quản lí thì phương tiện chuyển tải ý chí của nhà quản lí có thể phong phú hơn ( việc sử dụng mạng tin học, kí thuật fax.. ) nhưng trong những trường hợp quan trọng thì ý chí đó luôn phải thể hiện thành văn bản, được lưu giữ làm chứng cứ khai thác về sau, phục vụ cho những hoạt động liên quan, đặc biệt là theo dõi hoạt động của cơ quan đã ban hành ra nó.


Thứ hai, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước được ban hành bởi những chủ thể thực hiện quyền hợp pháp.

Có rất nhiều chủ thể khác nhau mang quyền lực Nhà nước để hành văn bản và nếu căn cứ vào quyền năng của chủ thể có thể chia thành ba nhóm: chủ thể lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Văn bản được ban hành bởi các chủ thể này là một bộ phận cấu thành. Các chủ thể ban hành văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là những chủ thể có quyền năng hành pháp và khá đa dạng như cơ quan Hành chính Nhà nước và công chức lãnh đạo cơ quan này; người đứng đầu các cơ quan Nhà nước; thẩm phán củ tọa phiên tòa; tổ chức xã hội cá nhân hoặc cá nhân được ủy quyền quản lí Hành chính Nhà nước đối với việc cụ thể ( công đoàn, người chỉ huy tàu biển khi tàu tàu đã rời bến…). Mỗi chủ thể này có thẩm quyền được giới hạn trong khuôn khổ nhất định nên phạm vi hoạt động rất khác nhau nhưng hoạt động của chúng đều mang tính quyền lực Nhà nước, có mục đích giải quyết những công việc phát sinh trong hoạt động hành pháp

Thứ ba, nội dung văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là ý chí của Nhà nước được thể hiện để tác động vào đối tựong quản lí có liên quan.

Là ý chí của Nhà nước nên nội dung văn bản được chủ thể có thẩm quyền xác lấp một cách đơn phương để tác động lên các đối tượng quản lí liên quan. Trên cơ sở pháp luật hiện hành và nhận thức chủ quan của mình về đời sống xã hội, các chủ thể có thể ban hành văn bản hoàn toàn có quyền quyết định việc thể hiện ý chí của mình dưới những dạng khác nhau. ĐIều đó có nghĩa là nội dung văn bản quản lí Hành chính Nhà nước vừa có tính khách quan; tính chủ quan thể hiện ở việc chủ thể ban hành văn bản có quyền ấn định nội dung văn bản trên cơ sở nhất định, hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ, mục đích quản lí, chủ thể ban hảnh tự lựa chọn những vấn đề cần xác lập, những đối tượng cần quản lí và hướng tác động lên từng đối tượng về từng vấn đề, từ đó hình thành lên từng nội dung văn bản; tính khách quan thể hiện trong việc chủ thể ban hành văn bản phải xuất phát từ nhu cầu điều kiện xã hội, trên cơ sở nhận thức chủ quan của mình đánh giá, phán đoán về mọi vấn đề có trong thực tiễn, liên quan đến chủ đề văn bản để hình thành nội dung của nó mà không được tùy tiện, duy ý chí.

Mặc dù được hình thành một cách đơn phương nhưng nội dung của văn bản luôn có giá trị tác động tới các đối tượng liên quan, không lệ thuộc vào ý chí chủ quan của các đối tượng đó và cũng không lệ thuộc vào nội dung của văn bản. Sự tác động đó thể hiện rõ nét trong các văn bản pháp luật ( có nội dung bắt buộc thi hành ) và ngay cả trong trường hợp văn bản quản lí Hành chính Nhà nước có nội dung là các thông tin chỉ dẫn ( công văn ) thì chúng cũng tác động tới cấp dưới, giúp chủ thể quản lí đạt được mục đích đặt ra.
Để sự tác động đó có hiệu quả thì việc bảo đảm thi hành nộin dung văn bản bằng sức mạnh Nhà nước là vấn đề rất quan trọng. Nhà nước sử dụng nhiều sức mạnh khác nhau như; Sức mạnh Kinh tế, về tổ chức, tuyên truyền, giáo dục và đặc biệt là sức mạnh cưởng chế bằng bạo lực. Việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng ý chí Nhà nước trong các văn bản có thể làm phát sinh trách nhiệm pháp lí của người vi phạm.

Thứ tư, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước rất đa dạng về nội dung hình thức.

Nội dung văn bản quản lí Hành chính Nhà nước có thể được chia thành 5 nhóm; chính sách pháp luật ; quyphạm pháp luật; mệnh lệnh cá biệt thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lí; mệnh lệnh điều hành bộ máy trực thuộc và thông tin chỉ dẫn ( tưông ứng với 5 loại văn bản; Văn bản chủ đạo, văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản điều hành va văn bản Hành chính ), mỗi nhóm được ban hành với những mục đích quản lý khác nhau.

Với nội dung là các chính sách pháp luật, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước được ban hành để xác lập các chủ trương, đường lối nhằm định hướng chiến lược cho hoạt động quản lí Hành chính Nhà nước trong từng giai đoạn, tạo căn cứ pháp lí cho hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật của bộ máy Hành chính Nhà nước. Những văn bản này có vai trò đặc biệt quan trọng việc xác định trọng tâm, trọng điểm cho các hoạt động quản lí Hành chính Nhà nước, nhờ đó góp phần tác động tích cực vào việc nâng cao hiệu lực của quản lí Hành chính Nhà nước.

Với nội dung là các quy phạm pháp luật, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước được ban hành trong nhiều trường hợp khác nhau để đặt ra quy định quản lí Hành chính Nhà nước trong lĩnh vực hay các ngành khác nhau nhằm chi tiết hóa, cụ thể hóa nội dung những đạo luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan dân cử hoặc trực tiếp thể chế hóa đường lối của đảng thành những quy phạm pháp luật; để xác lập các nội quy, quy chế thực hiện trong nội bộ các cơ quan Nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước.
Với nội dung là mệnh lệnh cá biệt thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lí, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước đượcban hành để trực tiếp thực hiện các quyền, nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức, cung cấp dịch vụ công, tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo, cưỡng chế Hành chính…

Với nội dung là các mệnh lệnh điều hành bộ máy trực thuộc, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước được ban hành để cơ quan có thẩm quyền điều hành đối với cấp dưới thuộc quyền quản lí của mình trong những hoạt động cụ thể, như phòng chống bảo lũ, phòng cháy chữa cháy, về công tác tổ chức nội bộ của bộ máy Hành chính ….
Với nội dung là thông tin chỉ dẫn, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước được sử dụng để chủ thể quản lí đôn đốc, nhắc nhở đối tượng quản lí thực hiện quyền và nghĩa vụ nhất định ( công văn ); truyền đạt ý kiến miệng ( ngôn ngữ nói ) của cấp có thẩm quyền về những vấn đề nhất định như kết luận của Thủ tướng Chính phủ về việc giải quyết khiếu nại tố cáo của một công dân ( thông báo ); truyền đạt nội dung chủ yếu của một văn bản pháp luật để giải quyết những vấn đề cấp bách như phòng chống bõa lụt, hỏa hoạn ( công điện).

Về hình thức, văn bản quản lí Hành chính Nhà nước có rất nhiều thể loại khác nhau, gồm; Nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư, lệnh, kiến nghị, yêu cầu, văn bản pháp quy phụ, công văn, thông báo, công điện. Thể loại văn bản là tiêu chí để phân biệt văn bản quản lí Hành chính Nhà nước với các văn bản quản lí Hành chính Nhà nước khác, vì vậy việc tạo ra sự khác biệt về thể loại văn bản cho các chủ thể trong quản lí Hành chính Nhà nước là giải pháp tích cực, tạo điều kiện cho việc phân biệt hoạt động của các chủ thể khác nhau, xác định thứ bậc hiệu lực của từng văn bản trong hệ thống văn bản quản lí Hành chính Nhà nước, lựa chọn những văn bản khác nhau để đảm bảo sự phù hợp giữa vai trò của mỗi loại văn bản với đặc thù của từng loại công việc phát sinh.


Mỗi loại văn bản này được ban hành bởi những chủ thể khác nhau, trong những trường hợp xác định và để những mục tiêu quản líkhác nhau nhưng đều có những nét tuơng tự nhau về cơ cấu. Cơ cấu văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là cách thức trình bày văn bản theo kiểu dáng nhất định, có tác dụng giúp cho việc xác lập nội dung của văn bản được thuận lợi; góp phần tạo nên tính logic cho nội dung văn bản; đảm bảo tính chính thể, tạo sự liên kết chặt chẽ giữa hình thức với nội dung văn bản, tạo sự thống nhất về hình thức văn bản cho hệ thống cơ quan Nhà nước nói chung và cho mỗi chủ thể quản lí Hành chính Nhà nước nói riêng làm tiền đề cho việc xây dụng và sử dụng mẫu văn bản và nếu xác định cơ cấu hợp lí thì sẽ tạo tính mĩ quan cần thiết cho văn bản, đảm bảo sự nghiêm trang của hoạt động quản lí Hành chính Nhà nước.


Thứ năm, mỗi loại văn bản quản lí Hành chính Nhà nước đều được xác lập theo thủ tục nhất định và mỗi thủ tục đó có thể có những nét riêng biệt, lệ thuộc vào nội dung của từng nhóm văn bản nhưng nhìn chung đều bao gồm hoạt động mang tính chuyên môn có vai trò trợ giúp cho chủ thể xác lập văn bản; tạo cơ chế phối hợp, kiểm tr, giám sát của những chủ thể có thẩm quyền đói với hoạt động xác lập văn bản tránh sự tùy tiện, trách nhiệm của chủ thể quản lí Hành chính Nhà nước. Do đa dạng về nội dung mục đích và chủ thể ban hành các văn bản quản lí Hành chính Nhà nước cũng rất phong phú, được quy định trong nhiều văn bản pháp luật để sử dụng cho từng nhóm cụ thể văn bản khác nhau như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật khiếu nại, tố cáo, pháp lệnh sử lí vi phạm Hành chính…

Từ những phân tích trên, có thể định nghĩa về văn bản quản lí Hành chính Nhà nước như sau;

Văn bản quản lí Hành chính Nhà nước là hình thức pháp lí đặc thù của quyết định quản li Hành chính, được thể hiện dưới dạng ngôn ngữ viết, do chủ thể quản lí Hành chính Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định nhằm thực thi pháp luật, quản lí điều hành và giải quyết những công việc cụ thể phát sinh trong đời sống xã hội./.