HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ
1. Vị trí của Thủ tướng Chính phủ trong quan hệ với Chính phủ
Thủ tướng giữ vị trí trung tâm trong cơ cấu hành pháp. Quá trình phát triển các nhà nước cho thấy vai trò thực tế của quyền hành pháp ngày càng được phát huy xuất phát từ đòi hỏi của xã hội. Về nguyên tắc, hoạt động của bất kỳ một thiết chế quyền lực nào cũng phải được thực hiện trên cơ sở tinh thần hợp hiến, hợp pháp và cả hợp lý. Riêng với cơ quan hành pháp, “tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm” được nhấn mạnh(1). Vai trò trung tâm của người đứng đầu hành pháp thể hiện trước hết ở vị thế thủ lĩnh trong toàn bộ cơ cấu hành chính nhà nước, ở quyền điều hành bộ máy hành pháp từ trung ương tới địa phương, ở quyền đưa ra quyết định cuối cùng về những vấn đề còn ý kiến khác nhau giữa thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước, ở bản lĩnh khi giải quyết các vấn đề đột xuất hay trong tình trạng đặc biệt và tập trung hơn cả là chế độ trách nhiệm cá nhân trước các cơ quan có thẩm quyền về toàn bộ kết quả hoạt động của hệ thống hành pháp.
Thủ tướng định hướng chính trị cho hoạt động của Chính phủ, điều hành để thực hiện định hướng đó trong nhiệm kỳ của mình và chịu trách nhiệm trước nhân dân, thuyết phục xã hội về hướng lựa chọn. Hiến pháp năm 1946 đã xác định trách nhiệm của Thủ tướng về con đường chính trị của nội các. Thông qua đó, nhấn mạnh vai trò nhà chính trị của Thủ tướng trong cơ cấu hành pháp. Được quyết định bởi chỉnh thể, vị trí của Thủ tướng Chính phủ là một trong những nội dung quan trọng của Hiến pháp. Nói cách khác, các quy định của Hiến pháp phải là cơ sở để hình thành Luật Tổ chức Chính phủ, đạo luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành pháp với vai trò trung tâm của Thủ tướng.
Vai trò trung tâm của Thủ tướng trong quyền hành pháp quyết định mối quan hệ giữa Thủ tướng với các thành viên khác của Chính phủ.
Theo Hiến pháp Việt Nam, Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Về mối quan hệ giữa Thủ tướng và các thành viên Chính phủ, Hiến pháp quy định: Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng (Điều 110). Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực, ngành mình phụ trách (Điều 117). Mặc dù đã được thiết kế với nỗ lực đáp ứng yêu cầu, xu hướng cá thể hoá trách nhiệm, song các quy định hiện nay của Hiến pháp vẫn cho cảm giác rằng quyền hành pháp do một tập thể gánh vác, chịu trách nhiệm và vai trò cá nhân người đứng đầu Chính phủ chưa thật sắc nét.
Vị thế của Thủ tướng Chính phủ được gây dựng và duy trì bởi các yếu tố nhất định. Vai trò của bất kỳ một cơ quan nhà nước, chức danh nào đều được quyết định trước hết và quan trọng bởi các quy định lập hiến và lập pháp. Quyền lực được nhân dân trao qua bản Hiến pháp là căn cứ và điểm tựa vững chắc để Thủ tướng tiến hành các hoạt động của mình. Bên cạnh đó, vị thế của người đứng đầu bộ máy hành chính nhà nước còn bị chi phối bởi các yếu tố khác như văn hoá, xã hội và uy tín cá nhân.
Quan điểm “quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm với một nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải chịu trách nhiệm trước Quốc dân hoặc trước Nghị viện do dân bầu ra” dẫn đến luận điểm “phải tạo thêm cơ sở pháp lý để bảo đảm tính quyết đoán và tính dám chịu trách nhiệm của Thủ tướng - người đứng đầu hành pháp của Nhà nước Việt Nam”(2).
2. Vị trí của Thủ tướng trong quan hệ với các thiết chế quyền lực
Thủ tướng và Quốc hội. Theo quy định của Hiến pháp, Thủ tướng là đại biểu Quốc hội, do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm. “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước” (Điều 110). Cùng lúc đó, Hiến pháp (Điều 109) quy định: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”. Như vậy, hình thành chế độ trách nhiệm tương tự như nhau ứng với hai chủ thể: một là tập thể Chính phủ, trong đó có Thủ tướng và chủ thể khác là cá nhân người đứng đầu Chính phủ.
Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội không chỉ về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ghi tại Điều 114 Hiến pháp mà về toàn bộ hoạt động của tập thể Chính phủ, mỗi thành viên Chính phủ. Hiến pháp cũng không có cơ chế tiếp theo để xử lý triệt để về chế độ trách nhiệm của tập thể Chính phủ trước Quốc hội. Với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn (Điều 84). Trong hoàn cảnh và điều kiện của Việt Nam, không và không nên đặt vấn đề giải tán Chính phủ như một tập thể. Suy cho cùng, người chịu trách nhiệm cuối cùng và toàn diện về kết quả hoạt động của Chính phủ là Thủ tướng. Thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm về quản lý ngành, lĩnh vực trước Quốc hội, nhưng đầu tiên, phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng. Các phiên chất vấn, trả lời chất vấn tại các kỳ họp Quốc hội gần đây cho thấy, yêu cầu của cử tri và các đại biểu Quốc hội là cần làm rõ trách nhiệm của mỗi bộ trưởng. Để tạo cơ chế chịu trách nhiệm của Thủ tướng trước Quốc hội, cần làm rõ mối quan hệ giữa Thủ tướng và các bộ trưởng. Từ đó, có đề nghị cần xác định rõ thủ tục miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, tạm quyền và khả năng của Thủ tướng mới được thay đổi các thành viên khác của Chính phủ để tạo êkíp làm việc. Đối với các thành viên khác cần làm rõ trường hợp nào Quốc hội tự nêu vấn đề miễn nhiệm (bất tín nhiệm), khi nào thì Thủ tướng đề nghị (3).
Thủ tướng và các cơ quan nhà nước khác. Cơ cấu quyền lực nhà nước được Hiến pháp xác định gồm ba quyền là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nguyên lý chủ quyền nhân dân và tính đại diện dẫn đến sự thừa nhận chung về tính trội của quyền lập pháp. đối với Chính phủ, Quốc hội thực hiện các quyền hạn quan trọng là quyết định thành phần và giám sát hoạt động. Để thực hiện thẩm quyền mang tính truyền thống này, đương nhiên phải có cơ chế về chế độ báo cáo và trách nhiệm của Chính phủ trước cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Trong bối cảnh hoạt động của Chính phủ ngày càng mở rộng về phạm vi, khó định lượng thật chi tiết về nội dung và hết sức nhanh nhạy, linh hoạt trong mọi tình huống thì giám sát của Quốc hội càng cần đẩy mạnh và tăng tính hiệu quả.
Ngoài Quốc hội, Hiến pháp còn quy định chủ thể có thẩm quyền giám sát hoạt động của Chính phủ là Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 91), đồng thời, quy định chế độ báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước (các Điều 109, 110).
Chế độ báo cáo, về nguyên tắc, phải gắn với chế độ trách nhiệm. Đến lượt mình, chế độ trách nhiệm của một chủ thể được xây dựng trên cơ sở nguyên lý về cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước và mô hình chính thể. Đã có ý kiến đề nghị làm rõ mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan do Quốc hội thành lập là Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.
Trong điều kiện hiện nay, sự hiện diện và vai trò của cơ quan thường trực của Quốc hội - Uỷ ban thường vụ Quốc hội - vẫn cần được duy trì. Trong tương lai, khi Quốc hội tiến đến hoạt động chuyên nghiệp, ngoài thu hẹp tối đa thẩm quyền ban hành pháp lệnh, cần tính đến phương án chỉ trao quyền giám sát tối cao đối với Chính phủ cho một cơ quan, đó là Quốc hội. Như vậy, sẽ không còn chế độ báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Với tinh thần đề cao trách nhiệm của cá nhân Thủ tướng Chính phủ, cần có cơ chế thích hợp về giám sát, trả lời chất vấn, trình bày báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội. Về nguyên tắc, Thủ tướng đích danh báo cáo trước Quốc hội về công tác của Chính phủ, trực tiếp trả lời những câu hỏi liên quan đến trọng tâm của công tác của Chính phủ và thuộc trách nhiệm của tập thể Chính phủ. Cách thức này đang được thực hiện và ngày càng được phát huy thời gian gần đây, song việc quy chế hoá vẫn đặt ra.
Về chế độ báo cáo của Thủ tướng trước Chủ tịch nước, đã có những luồng ý kiến khác nhau xung quanh vấn đề này. Việc thiết lập chế độ báo cáo này xuất phát từ thẩm quyền của người đứng đầu Nhà nước đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ (Điều 103 Hiến pháp). Với đặc thù của Việt Nam, để xác lập quan hệ giữa Chủ tịch nước và Thủ tướng, trước hết cần xác định và lý giải cách thức lựa chọn mô hình nguyên thủ quốc gia. Sứ mệnh điều hoà, phối hợp hoạt động của Chủ tịch nước đối với các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chưa được khẳng định trong Hiến pháp. Như vậy, đã đến lúc cần giải quyết trên quy mô lập hiến quan hệ giữa Chủ tịch nước và Thủ tướng Chính phủ, trong đó có trách nhiệm báo cáo của người đứng đầu Chính phủ.
Thủ tướng và nhân dân. Bên cạnh giám sát mang tính quyền lực nhà nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu sự giám sát của nhân dân, các tổ chức đoàn thể nhân dân. Với tư cách là đại biểu Quốc hội, đại diện cho ý chí, nguyện vọng cho nhân dân cả nước, Thủ tướng thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Quốc hội, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri. Với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng mà Chính phủ phải giải quyết. Qua tinh thần của quy định mới này của Hiến pháp năm 1992, có thể nhấn mạnh một số điểm như sau:
Mặc dù Hiến pháp không quy định tiêu chuẩn của người đứng đầu Chính phủ (ngoài việc phải là đại biểu Quốc hội và phải đáp ứng các điều kiện trở thành thành viên cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất), song chế độ báo cáo trước nhân dân đòi hỏi uy tín của cá nhân Thủ tướng. Việc Thủ tướng báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng mà Chính phủ “phải giải quyết” cho thấy vai trò của Thủ tướng đối với việc định hướng hoạt động của Chính phủ, trách nhiệm của Thủ tướng về phương hướng cũng như kết quả điều hành của Chính phủ. Quy định này cũng cho thấy yêu cầu về tính công khai, minh bạch đối với hoạt động hành pháp và khả năng tác động, đánh giá của dư luận xã hội về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước nói chung và Thủ tướng Chính phủ nói riêng. Đây là một trong những cơ sở để làm rõ mối quan hệ giữa Chính phủ với cá nhân Thủ tướng theo hướng định rõ vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu.
Đòi hỏi về uy tín và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ trước nhân dân đặt ra một cách đương nhiên việc hoàn thiện các quy định về vị trí pháp lý và cách thức bầu, miễn nhiệm Thủ tướng. Như vậy, vấn đề bỏ ngỏ của Hiến pháp nên có định hướng giải quyết: trao “quyền hành pháp” cho Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng ./.


Ghi chú:

(1) Xem: GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004.
(2) GS. TS. Nguyễn Đăng Dung, Sđd, Tr.136, 147.
(3) Phạm Quốc Anh (chủ biên), Những vấn đề cơ bản của Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2006, Tr.192.